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区位导向性产业政策的消费带动效应

2019-11-08 18:49:17

执行摘要:

开发区政策作为中国工业化发展的先锋,能否提升城市居民的消费活力,成为实现工业化和城市化协调发展的重要机制?利用省级开发区升级的政策影响,运用双差异模型对开发区政策的消费驱动效应进行实证研究,发现开发区升级对城镇居民总消费、生活消费、住房消费和子女教育支出有显著的促进作用。这主要是因为开发区的升级带来了生产力的提高。然而,在户籍制度较为严格、流动人口购房限制较大、社会和谐程度较低的城市,劳动力的消费意愿和能力相对较弱,内需难以扩大。

关键词:

区位导向产业政策/开发区政策/开发区升级/消费驱动效应/城市化质量

作者简介:

孙伟增,中央财经大学经济学院副教授。北京100081;吴剑锋是复旦大学中国社会主义市场经济研究中心副教授。上海200433;郑思琦是清华大学建筑管理系的教授。北京100084

基金项目:

本文是国家自然科学基金杰出青年学者项目“城市发展与管理”(71625004)和国家自然科学基金一般项目“基于微观地理数据的区县重组本土化效应研究”(71573054)的初步成果。

区位政策是国家通过优惠政策和补贴促进区域经济发展和提高社会福利的重要政策手段。这些政策被“束缚”在特定地点,强调政策和当地自然资源及经济基础形成联合力量,共同促进产业集聚和人力资本溢出,从而推动经济增长。人们普遍认为,交通政策、政府加强具体地方的干预措施和经济特区是三项最重要的以区位为导向的政策。(1)其中,经济特区是以区位为导向的产业政策,经济增长目标更加明确。改革开放以来的大型开发区建设就是一个典型案例。开发区政策不仅仅是空间位置的存在,而是土地、基础设施、税收、能源、行政审批等优惠政策的集合。以开发区为载体。截至2006年,中国已建立1568个国家级和省级开发区,覆盖270多个地级以上城市。许多开发区充分利用国家提供的优惠政策,充分发挥企业空间邻近带来的集聚经济效应,实现高效经济产出,成为中国经济发展的新增长点。研究证明,建立经济开发区可以提高该地区的国内生产总值、外商直接投资、生产效率和劳动工资。(2)但是,如果开发区的选址决策不当,随着低地价、减税等诸多优惠政策的弱化,内部市场机制将逐渐取代政策的外部力量,经济产出增长率将趋于平缓甚至下降,这已成为我国一些开发区面临的现实困境。

从另一个角度看,以开发区为代表的区位导向产业政策不仅是促进地方经济增长的重要工具,也是中国城市化和城市空间重构的重要载体。从以经济产出为目标的各类工业园区到强调工业城市一体化的综合性工业新城,中国开发区逐渐成为推进城市化、实现城镇体系结构转型的重要途径。然而,在这个过程中出现了许多问题。由于城市化系统环境的制约或缺乏合理的规划和管理,一些地区的开发区或工业新城在集聚产业的同时,忽视了消费和服务功能的改善,导致人口集聚力不足,甚至新城空心化,难以实现生产与城市的融合,提升所在城市的城市化质量。

城市居民的消费活动是反映城市化质量的一个重要方面。因此,开发区的生产优势能否显著提升城市居民消费活力,促进服务业发展,成为观察中国工业化与城市化协调性的微观窗口。李强等人指出:“开发区是我国城市化进程中最具代表性的模式,也是政府主导型城市化的典型范例。通过开发区的建设,可以在短时间内完成产业集聚和人口集聚,实现城市区域空间和人口规模的跨越式增长和产业结构的转变。”(3)中国30年来的快速经济增长得益于工业化的快速推进。然而,城市化滞后于工业化,经济增长过度依赖投资和出口,国内需求增长缓慢。这一直是中国经济面临的结构性问题。④经过30多年的发展,在2014年颁布的《国家新型城镇化规划(2014-2020)》和2015年底再次召开的中心城市工作会议上,特别强调实现工业化与城镇化的良性互动,促进城市发展与产业支撑、就业转移和人口集聚的统一。开发区作为中国工业化发展的先锋,作为一项经济增长目标更加明确的产业政策,能否成为工业化和城市化协调发展的重要载体?这已成为中国开发区发展和未来转型过程中需要关注的核心问题。

开发区政策在生产和消费中的作用机制与中国当前的区域竞争和金融激励制度环境密切相关。(5)面对制造业的高度流动性,地方政府在强大的竞争压力下,将选择吸引制造业企业以廉价的土地、补贴的基础设施和税收减免进入地方开发区,接受短期财务损失,以获得两个重要利益:一是这些制造业企业生产能力带来的长期稳定的增值税收入现金流;二是制造业发展带来的对本地服务产品的需求,以及相关的营业税和土地出让收入。第二个好处主要是由于生产力水平的提高,这增加了劳动力的收入,同时也能吸引劳动力在城市中的集中——消费者数量的增加和个人消费能力的提高是提高城市消费活力的关键。这种机制就是本文要讨论的消费驱动效应。由于商业服务业(包括房地产业)为流动性差的当地居民生产不可交易的商品和服务,地方政府基本垄断了当地商业和住宅用地的一级市场,地方政府将通过“招标、拍卖、挂牌”的方式高价出售土地,以增加商业和住宅用地的土地租赁收入(特别是在目前住宅没有房产税的情况下,地方政府将更加依赖于一次性缴纳土地租赁费)。这意味着开发区政策的消费驱动效应也将成为地方政府建设开发区和开发区选址决策的重要考虑因素。

尽管许多学者已经认识到开发区(或某一地区制造业的发展)将在空间上产生消费驱动效应,⑥迄今为止,关于开发区政策对消费活动影响的研究很少。首先,由于服务业的发展也可能促进制造业生产率的提高,而影响一个地区生产和消费活动的因素可能没有得到充分观察,因此将面临如何从经验上有效识别因果关系的挑战。其次,受数据可用性的限制,往往很难同时获得生产和消费数据,也不可能准确识别开发区通过提高生产力水平来增加消费的政策机制。最后,开发区政策是否能产生显著的消费驱动效应,这种效应是大是小,在现有文献中还没有得到准确和定量的识别。

开发区政策对消费活动的驱动作用主要受两个因素的影响:一是从机制的角度看,开发区政策能否通过集聚经济有效提高制造企业的生产效率。在生产方面没有实际效果的开发区自然无法形成随后的消费驱动效应。例如,郑等⑦发现,在中国几个主要城市的100多个国家和省级开发区中,约30%的开发区没有显著的生产力提高效果。这可能是因为他们没有根据当地的比较优势邀请企业,或者土地、资本和劳动力没有分配给边际生产效率较高的企业。资源分配不当会导致生产效率的损失。⑧显然,这些开发区不会增加周边地区(或全市)的就业和劳动工资,也不会扩大对非贸易商品的需求。二是开发区所在城市的城市化系统环境。开发区消费驱动效应的强度和范围将直接受到城市户籍制度和公共服务供给政策的影响——市政府愿意在多大程度上为城市就业人员提供户籍和公共服务,帮助他们融入城市社会?只有让更多的就业者把他们工作的城市作为他们的“家”,他们才能更有效地释放他们的消费需求,扩大内需。

本文将从城市层面考察开发区政策对城市消费活动的驱动作用。具体而言,我们利用2009年省级经济开发区升级的政策影响,通过使用双差异法(did)来确定开发区政策对所在城市消费活动的综合影响。然后,基于开发区升级前后经济产出变化的异质性,分析了开发区政策影响消费活动的机制。最后,利用城市间城市化系统的异质性,探讨城市化系统环境如何影响开发区消费驱动效应的实现。实证研究发现:第一,在控制其他因素后,开发区升级政策对城市整体消费水平有显著的促进作用,城市人均社会消费品零售总额增长3.79%;与此同时,城镇居民的生活消费支出、住房和教育消费也大幅增加。二是开发区升级政策的消费驱动效应主要是由于升级后开发区生产力水平的提高,即生产驱动消费机制得到验证。第三,城市化的制度环境对提升城市消费活力有重大制约。在社会融合难度较高的城市,开发区升级政策的消费驱动效应明显较低甚至不显著。

本文其余部分的结构如下:第一部分系统总结和讨论了开发区消费政策机制的理论和实证文献;第二部分是具体的示范方案设计;第三部分是主要的实证结果、机理和异质性检验。最后是本文的结论和政策含义。

资料来源:中国社科院网站

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